困局：低效工业集聚区的典型症候

（一）改造背景：低效锁定与升级诉求

放马村镇工业集聚区始建于上世纪90年代，占地185亩，原主导产业为低端木材加工、仓储，亩均产值不足14万元，环保问题突出（两度被中央环保督察点名）。村集体年租金收益仅147万元，村民改造意愿强烈（表决同意率高达99.54%）。2022年9月，项目纳入广州市首批村镇工业集聚区更新改造试点；2024年6月实施方案获批；2024年10月成功实现土地摘牌。

（二）改造范围：权属交织与空间约束

项目改造范围12.31公顷（约185亩），东临潭新北路，南接广中江高速，西靠放马山。涉及4宗集体用地（占总改造范围97.5%）和1宗国有划拨用地（占总改造范围2.5%），改造需重点解决土地权属整合、控规道路调整及耕地“占补平衡”落实等关键问题。

项目改造范围示意图

（三）现状剖析：低效、低端与配套缺失

一是土地利用低效，毛容积率仅0.65，总建筑面积7.99万㎡，多为简易结构厂房。二是产业结构低端，集聚19家企业，以五金、家具制造为主，多数因环保问题处于停工状态。三是基础设施薄弱，道路系统狭窄，市政配套设施严重缺失，整体环境脏乱差。

项目改造前现状

破局：三元驱动改造模式创新

项目直面用地手续繁复、规划调整受限、多方利益难平衡、政策细则缺失等四大难题，以“模式与制度创新”和“产业引领强化”双轨并进，突破发展瓶颈。

（一）难题挑战

1. 用地手续复杂。存在用地审批缺失、产权登记不全、多层转租（存在“五手”转租）、违法用地及违章建筑等历史遗留难题。改造范围涉及20个权属单位；其中约15%无“三旧”图斑覆盖，面临建设用地规模/指标缺口及耕地占用问题。需协调解决城镇开发边界、林业红线、土规调整、占补平衡、“三旧”图斑补录、国有用地整合、集体土地转用等多重复杂手续。

2. 规划调整掣肘。原控规用地性质（主要为白地及发展备用地）与发展定位不符，需调整为一类工业用地。调整涉及山体边坡避让（放马山）、高速退让（狮子洋通道50米）、建筑高度与净空限制论证（受南沙通用机场影响）及3条规划道路（如桂阁大道）线位调整，全流程耗时长达14个月。

3. 多元利益平衡难。租赁关系混乱导致权责模糊，清租清拆成本高企（评估补偿达4200万元），土地成本（175万/亩）显著高于周边国有用地（约50%）。需兼顾村集体长期收益、租户补偿诉求、合作企业运营压力及项目财务可行性。村集体担忧改造期间租金空档期及返建物业收益的不确定性。

4. 政策细则缺位。项目改造链条长、环节多，涵盖清租清拆、补偿协商、土地整备、规划调整、用地报批等多个环节。市级村镇工业集聚区更新改造政策虽提供了框架性指导和支持措施，但缺乏实际操作和跨部门协同细则，如挂账收储流程、收回国有划拨镇道路办公室用地及物业等历史遗留问题需个案探索。

（二）创新举措

1. 模式创新：“工改工”模式突破与一二三级联动开发

项目创新利用“部分地块完善集体用地手续+部分地块转为国有挂账收储出让”的模式，实现产业版的“货币+物业”。合作企业提前介入，协助村集体开展土地整备。其中：

非出让地块（下图①②③④）：完善集体建设用地手续，由合作企业返建村集体物业5万㎡并返租20年，年租金800万元；

出让地块（下图⑤⑥）：完善农转用和集转国手续后，由村集体与政府签订挂账收储协议，合作企业摘牌后，土地出让金98%返还村集体，用地抵偿前期清拆费用、返建村集体物业和村民现金分红。

项目改造地块分布图

通过创新改造模式，有效平衡了各方利益。合作企业承担改造成本并对村集体物业返租运营20年，但从所得国有可售物业中得到有效弥补；村集体有效处理历史用地问题，新获得集体权属物业5万㎡、未来20年稳定租金收入约800万/年，7000元/人的改造分红；村民个人分红从860元/年增至4000-5000元/年，上涨4倍；政府不需要额外付出土地整备成本，通过改造有效改善片区面貌，提升土地价值。

2. 制度创新：政策赋能与实施路径优化

积极向上级争取完善历史用地手续、用地指标和规模支持，用足用好试点政策留用地指标全部免抵扣、建设用地指标缺口0.96公顷市级预留并全额支持、可销售比例有效提高等一揽子利好政策；制定改造项目路径指引、实施流程、拆赔指引等多份制度性文件，明确改造对象、方式、流程等，有效处理权属复杂、成本过高、利益难平衡等问题，保障项目依法依规进行；安排专项资金对集聚区周边进行环境整治和市政配套设施建设，减轻合作企业负担。

3. 产业引领：“一二三级联动”与精准定位

摒弃传统“筑巢引凤”，实施土地整备、开发建设、园区运营“一二三级联动开发”。深度契合南沙“芯晨大海”产业规划及区域基础，定位打造广州首个海洋装备特色产业园。关键举措包括：一是专业运营。精心挑选有实力的园区运营企业合作。二是前置招商。规划报建阶段政企协同，运营方精准对接超50家意向企业需求。三是空间定制。规划设计高层厂房、独栋研发楼、员工公寓及产业促进中心等多元化载体。四是龙头集聚。目前，运营方已成功引入中科星图湾区总部、中国联通海洋军团、容电光能等优质项目。五是平台赋能。与国家工信部电子一所共建“硬科技企业培育（广东）基地”着力将园区打造成为国际一流的海洋装备产业园。

产业园区规划效果图

启示：全市推广的系统性策略

（一）规划先行：分区分类精准施策

1. 在市级层面，将集聚区更新纳入国土空间总体规划，制定专项规划，统筹时序、布局与方向。

2. 在实施层面，按“淘汰关停、微改造、单个项目全面改造、成片连片全面改造”分类制定差异化策略及处置时序。

3. 在重点区位的工业集聚区，要提前谋划，纳入土地储备计划，由政府通过“做地”方式主导开发。

（二）政策支撑：破解瓶颈激发动能

1. 针对土地整备问题，建议制定精细化政策文件，解决集聚区复杂的土地权属和违法建筑问题；同时充分发挥地方国企作用，推进国企“工业做地”模式，提高土地整备效率，降低项目风险。

2. 针对操作指引不清晰问题，对不同的改造模式制定明细的工作指引和操作细则，让方案编制有据可依，降低利益纠纷风险。如在全面拆除重建时对现有建筑物的资产评估和拆赔指引。

3. 针对审批流程复杂、时间长的问题，建立市、区、镇三级联审制度，缩短行政审批流程。同时鼓励各区针对改造过程中遇到的具体问题进行政策创新，充分放权到下级单位，优化审批流程、提升审批效率。

4. 针对社会资本积极性不高的问题，建议出台专项政策，推动村集体建设用地权益趋同国有用地（可分割出售、转让、出租、抵押等），提升村集体建设用地价值；对利益难以平衡的项目，可采取综合开发、连片开发模式，通过区内平衡方式调整土地利用规划，综合土地整备成本合理设置分割出让比例，增加对社会资本的吸引力。

（三）资金激励：多元渠道降本增效

1. 自持比例优化。借鉴中山经验，对引入优质产业且达经济指标、签订监管协议的项目，可降低自持比例至20%。

2. 专项资金奖励。借鉴佛山南海区经验，设立工改专项基金对集聚区更新改造给予扶持奖励，针对改造过程中土地整理、拆迁补贴、基础设施建设等给予资金扶持，对改造成效明显、有示范效应的园区运营机构给予奖励，对改造后园区进驻企业给予租金和固投补贴等。

3. 金融工具创新。将村镇工业集聚区纳入专项债支持范围，探索“工改贷”提供过桥资金。

4. 配套先行。由政府安排专项资金统筹园区外道路、管网建设，减轻合作企业压力。

（四）技术协同：凝聚专业攻坚合力

建议成立由政府部门、技术单位、金融机构、园区运营企业等单位组成的更新改造专家库，为项目改造提供专业技术服务；选派优秀专业干部进驻镇街，督促、指导开展更新改造工作，凝聚强大合力。