“区别于其他旧城改造模式，永庆坊通过运营权市场化让各方在发展经济与保护文化之间找到了平衡点，有效降低了财政负担。”
《瞭望东方周刊》记者荆淮侨、周颖丨广东广州报道
俯瞰广州沙面（金立旺/摄）
长久以来，旧城改造都是一个世界性难题。经过前期两年多在15个城市试点，2019年城镇老旧小区改造工作全面推开。这项涉及全国约17万个老旧小区和上亿居民的民生工程，瞬间成为万众瞩目的焦点。
比起大拆大建，城市改造更新更需要“绣花的耐心”。但复杂的产权关系、纷繁的个体诉求，以及不甚明朗的盈利空间，令许多企业望而却步。一方面是潜力巨大的旧改市场，另一方面则是难以一力承担所有工作的政府，如何打破藩篱？广州通过永庆坊等改造试点，率先迈出了一步。
拆还是不拆，这曾是一个长久困扰着江伟辉的问题。江伟辉是广州市荔湾区住建局负责人，自2006年起负责辖区内恩宁路的拆迁改造工作。但居民的反对和赶工期的压力，令他一筹莫展。
自清朝设立十三行至今，广州一直是中国与全球贸易往来的窗口。恩宁路距离广州十三行旧址仅2.5公里，汇聚了西关风情、骑楼建筑、岭南曲艺，是最具广东文化风味的旧城地标。
然而，十多年前，随着中国经济高速发展，广东等沿海地区的打工热带来了人口的迅速膨胀。与国内许多城市的扩张路径相似，广州的城市骨架随着一座座新区的兴建而不断扩大。而以恩宁路为代表的老城区，却因理念落后、投入不够而逐渐衰退。
2006年，恩宁路被纳入广州市集中改造决策视野。在当时，推倒重来是最简单、最直接的选择。江伟辉曾算过一笔账，考虑到拆迁的经济平衡，按拆一建三的膨胀系数，新房要建到二三十层高，但是，社区的整体建筑风貌和历史文化肌理会遭到极大破坏。
随着征收拆迁的推进，许多不愿离开的原住民开始抵制。“这里有我太多的回忆，全部拆掉让我无法接受。”今年69岁的林燕霞在恩宁路的永庆坊生活了30多年，她坚决反对拆迁。
从江伟辉的角度来看，只有按时完成拆迁，才能进行后续建设。但当地推进拆迁的办法一度引来境外舆论的批评。
2011年，华南理工大学教授王世福团队受托以保护历史文化为前提所做的减量规划获得通过，却因要迁走全部居民的问题再次搁浅。2013年，恩宁路正式被定义为历史文化街区，辖区建筑限高，这意味着拆迁的经济平衡不再可能实现。
面对没有开发商接手、无法迁走所有居民的局面，江伟辉的任务从拆迁变成了建设。2015年，广州成立城市更新局，同年即通过BOT（建设-经营-转让）的方式，引入社会资本参与“微改造”，并最终选择建筑整体风貌保留完整、原住民较少的永庆坊作为试点，由企业负责改造、建设和运营，15年运营期满后交回给政府。
经过10个月的“绣花式”改造，永庆坊于2016年9月正式开放。此时距离江伟辉初接手这个项目，已过去了十年。“区别于其他旧城改造模式，永庆坊通过运营权市场化让各方在发展经济与保护文化之间找到了平衡点，有效降低了财政负担。”王世福说。
建设方代表、广州万科公司副总经理喻敏锋说，永庆坊每平方米改造成本1万元，而新房建设成本只有三分之一。“就永庆坊来看，文化保护和GDP发展有些矛盾，但是就整个城市来看，它让广州别具特色。”
在千差万别中找到平衡点
永庆坊只是广州城市更新试点项目之一。广州市住建局有关负责人表示，当地2019年重点打造恩宁路、沙面、白云山等10大片区，共50个老旧小区项目，尤其是涉及历史街区、历史风貌区、历史建筑的老旧小区，要做好文脉肌理的保护。
10月刚刚完成改造的广州市六榕街旧南海县社区，位于当地历史文化街区核心保护范围内。在石板路、红砖墙、大榕树之间，72处民国时期的传统风貌建筑栖身在这座繁华都市中。
社区负责人介绍，这里是广州保存最完好的民国初期建筑群。由于年岁久远，以前这里变成了老街巷、老房屋、老居民俱全的“三老”社区，不仅空间杂乱，设施陈旧，公共空间单一，历史风貌也湮没其间难以分辨。
随着改造工作结束，如今的旧南海县社区已变了模样：漫天飞舞的管线消失了，破损的路面新换了地砖。路旁增加了复古风格的路灯，与街上的咖啡厅、民宿一起，给这个街区注入了时尚感。社区里的《大公报》旧址旁，一个全新的口袋公园吸引了不少游客前来打卡。
广州市住房与城乡建设局环境建设管理处处长赖永娴介绍，永庆坊和旧南海县社区都是当地进行“微改造”的试点项目，而这两处最显著的特点，正是引入了商业化运作。
“每个社区面临的‘老化’问题都不同，除了对民生基础设施的升级，引入新的产业，才能让老社区不断焕发新活力。”赖永娴说。
当下，城市的更新主要依靠“三旧改造”。但相比于旧厂、旧村，旧城老小区改造是最难的。喻敏锋说，因为其本身条件还可以，有一定的规划，同时利益群体更加分散。
永庆坊的原居民有6户，他们最关心环境的改善和物业效能的提升。林燕霞一天中最享受的时光，是在暮色下抱着小孙子散步。但一到了晚上，街道上一片漆黑，给居民带来许多不便。对于改造，商家更关心场地的品牌性和空间，以及是否有稳定的客流量。消费者则希望在同质化的商业项目中找到不一样的体验。
“把这些命题都解决掉，才是成功的改造项目。”喻敏锋说。
在千差万别的需求中找到平衡点，考验企业的运营能力。老旧小区改造中，改善居民生活环境属于刚性支出，且很难盈利。进行商业开发是达成经济平衡的重要手段，但这恰恰是老城区的弱项。
永庆坊改造一期只有约8000平方米，涉及的住户较少，因此成为商业化运作的理想试验区。如今，这里有30多家特色商业，20多家创意办公，日均人流量过万，商铺出租率超过95%。
“一开始以为永庆坊在老城区，不适合科技公司。没想到经过改造后，这里既保留了广州老西关的味道，也能够满足办公的需要。”亮风台负责人韩磊说，很喜欢这种脚踩地、头望天的办公环境。
2019年7月30日，广州市越秀区六榕街旧南海县社区的历史建筑（荆淮侨/摄）
鼓励社会资本参与
如今，永庆坊不仅成为文艺青年的青睐之地，也是广州街坊怀旧的好去处。然而，具备永庆坊这种条件的社区，毕竟还是少数。
经过几年的探索，广州的老旧小区“微改造”正以试点带动全面——按照从小区到片区，从整治到活化，从管理到治理的思路规划连片改造，以惠及更大民生。但当地住建部门也意识到，完成改造仅仅是城市更新的第一步。
赖永娴说，过去许多小区都没有专门的物业进行管理，改造后相关设施的维护和管养等，都是问题。王世福说，2018年广州的物业专项维修资金收了19亿元，花了3000多万元，使用率只有1.7%。这项看得见摸不着的房屋维修金，因为缺乏相关制度设计，想运用起来并不容易。
自2018年下半年以来，外资对中国的存量地产和城市更新保持了非常高的关注。近日，在广州城市更新论坛上，翰同资本创始人王倩表示，有越来越多的外资寻求在这个领域的合作。而城市更新链条长、环节多，包括募投管退等多个环节，需要资本方、设计方、运营方携手合作，才能实现共赢。
目前，当地住建部门也在积极探索，希望引入企业等社会力量参与老旧小区微改造。“城市更新不仅是一项民生工程，更是巨大的市场。只有市场上的各方都能发挥作用，才能发挥出最大效果。”赖永娴说。
有业内人士表示，由于纯旧改项目很难做到收支平衡，许多地方为了鼓励开发商参与，会划拨周边的土地进行连片开发，通过搭配的方式完成改造任务。但这种做法通常是原居民全部搬迁，与当前的老旧小区改造存在许多不同，很难完全复制。
本刊记者在采访中了解到，一些城市正在酝酿“肥瘦搭配”的方式，根据开发商改造的老旧小区面积，在新出让土地时给予一定的优惠，提升开发商的积极性。也有学者建议，应将老旧小区改造纳入“限地价、竞配建”机制当中，在新出让土地报价达到最高限制地价后，将老旧小区改造列入竞价当中。
来源：新华社
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