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科学实施城市更新行动
来源:中国自然资源报网 | 作者:pmo6f928b | 发布时间: 2022-01-18 | 1093 次浏览 | 分享到:

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  实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的决策部署。当前,我国城市发展正由外延扩张式向内涵提升式转变,城市更新作为以存量用地盘活和空间结构优化为支撑的城市治理方式,是国土空间规划管理的重要内容。

  各地要坚持先规划后建设,将城市更新作为城市空间治理的重要内容纳入区域及城市国土空间规划体系,加强城市更新整体谋划、系统考虑;坚持节约优先、保护优先,因地制宜开展有机更新,防止“千城一面”或“一刀切”;坚持以人民为中心,在国土空间规划城市体检评估的基础上,开展更新单元城市设计,构建“15分钟社区生活圈”,有效治理城市病,提升人民群众获得感;坚持统一用途管制,强化国土空间规划“一张图”管控,确保依据法定规划科学实施城市更新建设活动。

  日前举办的2021年第六期“UP论坛”上,深圳大学建筑与城市规划学院研究员张宇星、同济大学建筑与城市规划学院教授周俭,连线分享了深沪两地的城市更新案例并给出了分析和建议。北京、广州、成都、福州、昆山、铜陵6个城市自然资源主管部门负责人分享了国土空间规划引领城市更新的实践经验。

  深圳沙井古墟 从规划师视角活化空间遗产

  沙井大街片区重点城市

  “深圳沙井古墟新生项目”荣获2021年联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖两项大奖——遗产文脉下的新设计奖和可持续发展特别认可奖。“UP论坛”上,深圳大学建筑与城市规划学院研究员张宇星从这一更新项目出发,展示了城市更新规划如何最大限度地保护和合理利用自然和文化遗产。

  张宇星介绍说,沙井古墟位于深圳市宝安区,是深圳现存最大的混合型历史街区,占地约23万平方米。古墟包括一条古老的河流、一幢南宋石塔、几百栋老屋、十几处祠堂以及若干古井、牌坊、废墟和遗迹等;同时混杂了城中村握手楼、临时建筑与非正规移民社区,整体风貌呈现出杂糅、交融的新旧共生状态。2019年,沿龙津河约70米的一段约4000平方米的区域被确定为沙井古墟新生示范段,以一组微改造项目开启了古墟保护和活化的试点工作。

  他建议打破传统上基于考古学和文物学的遗产评估方法,从规划师、建筑师、设计师、艺术家多重叠合的视角,去重新识别和评估“空间遗产”,留意文化遗产的时间细节、自然细节、行为细节、社会细节等。

  沙井古墟的局部微更新试点拆掉了龙津河的金属围栏,沿河道用芦苇等植物绿化装点,让河流恢复自然属性,成为居民日常亲近和游戏的场所。一个废弃的旧戏台简单改造后,转化为社区公共空间。戏台附近一处建筑废墟的公共厕所屋顶,顺势设计了空中廊桥系统,营造出富有诗意的微景观。一栋空置的老屋入口,增设了延伸入屋的新媒体展示系统。“旧里生长出新,而不是用新代替旧。好像是老树发新芽。”张宇星说。

  在沙井古墟,规划师们进行了“可持续设计实验”,即设计最基础、最有必要的设施和功能,非必要设施尽量不增加。如在河流改造中只是加了一层盖板,做了雨污分流,河流下层依然有原先的排污功能,上层引进附近的中水,河流水质和沿河景观很快得以改善。张宇星说,可持续设计实验重视的是低尺度、低成本和低技术。低尺度更新的背后是低消耗,低成本更新的背后是低资本,低技术更新的背后是低折腾,意味着对环境、社会以及古墟原本稳定状态的低冲击。

  张宇星谈到,城市更新中的存量新生模型,核心是空间遗产,未来将所有空间存量都视为一种空间遗产,就可以按照试点案例中的方法使之获得新生。现在的城市更新是广义城市更新,本质上是城市模型的重新选择,寻找的是适合当前和未来,具有中国特色的城市更新道路。

  (本文根据现场发言记录整理)

  北京 构建城市更新规划引领六大体系

  城市更新是城市进入存量阶段实施规划的主要方式和重要手段。北京将城市更新规划定位在国土空间规划体系中的详细规划范畴。

  结合减量发展背景和存量实际,北京市明确了以规划街区为基本单元、以存量建筑为主体的城市更新工作思路,实现了从集聚资源求增长向疏解功能谋发展的重大转变;坚持规划对城市更新工作的战略引领和刚性管控作用,系统构建了城市更新工作的目标体系、空间体系、方法体系、组织体系、动力体系和保障体系。

  在城市更新目标体系方面,北京从功能性更新、民生保障和社会性更新两条主线出发,提出落实首都功能、着力扩大内需、保障改善民生等六个方面更新目标以及相应的10条更新策略。

  在城市更新空间体系方面,北京坚持条块结合,将近期重点更新街区按照居住主导类、科创园区主导类等六类主导功能区分,对接城市更新行动计划。

  在城市更新方法体系方面,北京以回龙观天通苑地区街区控规为样板,形成体检评估找问题、多元协商问需求、整体策划配政策、制定计划推行动的“四步走”“八清单”工作模式。

  在城市更新组织体系方面,北京依托基层社区治理,搭建多元协商平台形成合力。

  在城市更新动力体系方面,北京深入制定“1+N+X”系列政策,释放政策红利。

  在城市更新保障体系方面,北京加强政策保障、机制保障、服务保障和动态保障,滚动集成更新任务和项目,变一次性工作为长期动态跟踪推进。

  广州 夯实城市更新规划管控传导机制

  城市更新是国土空间规划管理的重点领域。广东省广州市将城市更新纳入国土空间规划“一张图”,统筹引领城市更新高质量发展,构建城市更新规划管控传导机制,建立完善城市更新单元管理制度,强化城市更新单元详细规划刚性管控,分区分策稳妥有序推进实施。

  广州建立了“国土空间总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的城市更新规划管控传导机制。坚持不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划,坚持城市更新涉及的国土空间规划职权由自然资源部门统一行使,确保全市规划“一盘棋”。

  该市出台城市更新单元详细规划编审报批、土地整合、文化保护、产业配置、设施配套、交通评估等一系列工作指引,规范城市更新规划管理。同时,坚持“开门编规划”,实行专家领衔、集体审议、投票表决、全程公开的规划委员会独立审议制度;坚持先规划后实施,项目跟着规划走,避免过度房地产化。

  同时,广州严格落实“三线”和绿线、历史文化保护等刚性要求,推进生态保护和修复,配置高质量产业空间,完善公共服务和市政基础设施,增加保障性住房供给,拓展绿地和公共开放空间,强化风貌管控,促进国土空间有效保护和合理利用。在系统研究资源环境承载能力和国土空间开发适宜性基础上,科学合理确定规划指标,保障城市空间品质。

  广州以国土空间规划为引领,在全市范围内系统研究、分区引导、分类施策、分期推进城市更新。其中,划分三片、七类城市更新区域,提出差异化的城市更新策略,明确项目正负面清单。同时,结合年度用地计划指标、土地供应计划等,采取微改造、混合改造、全面改造多种方式,“留改拆”并举,按2025年、2030年、2035年分期分批稳妥推进城市更新行动。

  成都 走出高质量城市有机更新路径

  四川省成都市坚持以人为本,以建设践行新发展理念的公园城市示范区为总目标,以国土空间规划为引领,推动公园城市理念下城市有机更新从顶层设计到落地实施全流程传导,努力探索具有成都特色的高质量城市更新路径。

  成都构建了“市级城市更新规划—区县级城市更新专项规划及行动计划—城市更新单元实施规划”三级更新规划子体系,并将其融入全市国土空间规划“三级三类”规划体系。其中,市级城市更新规划作为市级国土空间规划的专项规划,其核心内容纳入市级国土空间总体规划,形成城市更新专章;区县级城市更新专项规划按照市级规划确定的目标与方向,围绕区县更新问题与特征,深化细化更新策略,优化锁定更新单元,制定更新行动计划;城市更新单元实施规划按片区统筹和全生命周期理念编制,按程序纳入控制性详细规划和国土空间规划“一张图”,确保城市更新项目依法依规实施。

  城市更新实施中,加强利益机制设计,注重发挥规划、土地、产权政策的关键撬动作用,出台容积率分类管控、平衡转移、容积率奖励等14项支持性措施;推行街道一体化设计,引导街区更新,再造城市活力品质;突出文脉传承,以“留改建”结合及培育新产业与新业态方式,最大限度保留城市文化基因与烟火气。

  上海曹杨新村 有机更新打造“15分钟社区生活圈”

  上海曹杨新村用旧铁路改造的百禧公园

  “UP论坛”上,同济大学建筑与城市规划学院教授周俭以曹杨新村为例,讲述了上海市如何以“人民为中心”,在城市更新中通过社区规划师与居民一起共建同治共享,构造“15分钟社区生活圈”。

  城市更新是一个有机更新的过程。周俭谈到,在因地制宜的前提下,首先要补短板,充分保障公共利益,包括完善基础设施和公共服务设施配套,改善民生和人居环境,推动土地节约集约利用。同时,要加强历史文化和原有城市空间肌理的保护传承,保留并充分展现地区风貌特色。此外,还要完善城市布局,优化产业结构,促进生态修复,提升公共空间品质和公共服务水平。归根结底,要提升人民的幸福感和获得感。

  周俭认为,城市更新有几点原则:坚持规划统筹,推进有机更新;坚持底线保障,维护公共利益和整体利益;坚持新发展理念,提升城市空间品质;坚持多方参与,提升综合治理能力。

  在社区的尺度上,上海的城市更新工作以“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”为目标打造复合功能的“15分钟社区生活圈”。周俭以曹杨新村更新为例,讲述打造社区生活圈的过程,通常是一张规划蓝图整体谋划下,根据补短板的综合考虑,合理安排项目时序,再将具体项目形成项目包,由多专业、多部门、多方共同协调推进。

  其中,一张规划蓝图的形成过程,需要经历共商社区需求、需求清单汇总、寻找空间资源、共绘社区蓝图、确立规划理念、优化空间结构、确定“五宜”项目以及规划蓝图法定化八个阶段。比如:在共商社区需求阶段,借助志愿者活动、党建中心等多个渠道收集居民的现实需求,形成初步的社区评估报告;在寻找空间资源阶段,标识老旧社区较容易实现利用效率提升的存量空间;在共绘社区蓝图阶段,群策群力出谋划策,包括将同济大学部分课程的设计比赛放在曹杨新村。

  他分析称,过去社区更新,部门条线项目的目标、内容和时序与规划不一致很常见,因为更新规划没有前置展开。有了这张社区规划蓝图,今后的社区更新可以此为依据,根据社区需要和部门计划,以空间为单位,列出项目库和年度项目表并制定每个项目的实施目标和内容。

  周俭还建议在社区更新中重点做强“长板”,凸显每个社区的特色,让居民对自己的社区更有认同感。比如环滨开放性空间的品质提升,沿河打造亲近自然、慢性友好的公共空间。同时,要重视设计,如美好生活设计联盟联合了多家规划设计单位,共同打磨曹杨新村的项目设计。

  (本文根据现场发言记录整理)

  福州 在更新实践中协调效率与品质

  新时期的城市更新,不再以空间资源经济价值最大化为单一目标,而是更加注重效率与品质协调的多元价值导向。近年来,福建省福州市在“人民城市为人民”的理念下,聚焦城市品质提升和资源高效利用,通过“四个一”策略(坚持一个规划引领、出台一个更新办法、构建一个更新体系、建立一个保障机制)统筹推进城市更新工作。

  福州编制存量用地基础数据“一张图”,摸清各类用地底数,做好开展城市更新行动的基础准备;构建“国土空间规划—城市更新专项规划—城市设计—项目策划—土地出让—片区建设—治理服务”的规划建设管理机制,科学引导城市更新项目有序实施。

  在此过程中,福州聚焦用地提质增效、产业转型升级、住房保障与社区生活圈等方面,精准实施晋安东部片区连片旧改、晋安湖核心区提升、福兴产业园区转型升级等一系列城市更新项目,提升城市品质;通过生态公园城市建设、水系综合治理和加大历史文化保护力度,实现“留绿、留蓝、留文、聚人”,增强城市活力;推动智慧社区、智慧商圈、智慧政务建设,推进“阳光规划”,以精细化治理提升治理效能。

  昆山 聚焦产业用地更新 全力破解资源瓶颈

  昆山华成智造科技产业园

  江苏省昆山市以制造业立市强市,现状工业用地约占全市建设用地总量的36%。面对产业空间受限、布局零散的困扰,近年来昆山市坚持减量发展,将产业用地更新作为破解资源瓶颈、谋划新机遇空间的抓手。昆山坚持以法定规划为支撑,积极探索产业用地更新规划的研究与实施,在国土空间总体规划层面,在“三线”基础上增加“工业和生产性研发用地保障线”,形成“四线”管控;在国土空间详细规划层面,探索用地功能兼容与指标管控优化;在村庄规划层面,综合考虑村级工业布局零散、低效,或腾退作为拆旧复垦潜力范围,或更新用于一二三产融合发展。

  昆山通过在全市范围内划定工业和生产性研发用地保障线,引导产业向保障线内集聚,鼓励推进连片更新改造,建设配套完善的先进园区。

  在产业用地更新实践中,昆山开展典型工业区、半城半乡零散工业用地等方面的更新规划研究,构建评估标准体系,逐步动态编制全市各类工业区更新规划,引导工业地块按计划有序更新;鼓励先行先试,在多地以试点的方式探索线内线外多种工业用地更新模式;结合产业用地及从业人口特征,创新打造回应多维需求的“工业邻里中心”,推动公交场站、商业配套、公共服务、租赁住房等多种功能复合,进一步完善产业园区配套,促进职住平衡、产城融合。

  铜陵 探索“1+3+1”一体化规划解决方案

  安徽省铜陵市以国土空间规划城市体检评估为基础、以国土空间总体规划为统领、以单元详细规划为支撑、以社区更新规划为行动抓手、以城市更新用地政策为保障,探索“1+3+1”(一个评估+三项规划+一个保障体系)的城市更新一体化规划解决方案。

  铜陵立足安全、创新、协调、绿色、开放、共享六大维度,做实做细国土空间规划体检评估,全方位对规划实施状况“把脉问诊”,了解群众需求,找准空间治理问题和功能短板,为各区域科学开展城市更新行动提供指引。

  在全面梳理城市问题的基础上,铜陵开展城市更新专项规划编制,明确更新总体目标,制定分区更新策略,建立更新项目库,完善城市更新顶层设计;强化单元详细规划管控,开展更新单元城市设计,将其重要内容纳入详细规划,为单元更新提供法定依据;试点编制社区更新规划,坚持公共利益优先,构建社区生活圈,鼓励公众参与,探索以社区为单元整体推进城市更新,防止碎片化更新改造。


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